Los referéndum los carga el diablo

25-04-2019
  • Tema

    La Ley de Reforma Política obtuvo en 1976 el sí del 73% del censo.

    Resumen: Plasmar en un acuerdo práctico la salida de la unión europea dictaminada por la población británica se ha revelado una pesadilla. Y es que reducir a una mera disyuntiva un problema complejo no es la quintaesencia de la democracia, sino una pésima idea.

    Análisis

    Introducción

    Tres años después del referéndum celebrado en el Reino Unido sobre su salida de la Unión Europea, y casi dos desde la notificación formal del Gobierno británico al Consejo Europeo comunicando su decisión de abandonar la Unión, estamos asistiendo a un final caótico cuyo desenlace, más allá de aplazamientos, aún no se vislumbra.

    Las dificultades para llevar a término aquella decisión invitan a la reflexión acerca de la utilidad y conveniencia de los referéndum para solventar problemas complejos cuando el resultado puede comprometer o condicionar el futuro de un país durante, tal vez, varias generaciones.

    Un referéndum puede ser, desde luego, un instrumento legítimo y válido en una democracia. Nuestra Constitución lo prevé expresamente para determinados casos. Pero es un instrumento que no necesariamente sirve para cualquier materia y circunstancia, ni debiera emplearse sin haber ponderado las condiciones que ha de reunir para tener no solo legitimidad jurídica y política, sino también fuerza moral para justificar o amparar decisiones importantes y estables. Para ello, parece razonable aspirar a que refleje de forma clara el sentir ampliamente mayoritario y, en lo posible, bien analizado y explicado de los ciudadanos.

    Resultados

    El 23 de junio de 2016 los ciudadanos del Reino Unido decidieron por referéndum salir de la UE, decisión oficialmente comunicada por el Gobierno británico al Consejo Europeo el 29 de marzo de 2017 en cumplimiento del art. 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

    El referéndum británico de junio de 2016 alcanzó una participación del 72,21% del censo electoral, y el sí a la salida del Reino Unido de la Unión Europea obtuvo el 51,89% de los votos, lo que significa que el Leave fue votado por el 37,5% del censo electoral, de modo que el 63,5% del censo votó en contra, emitió un voto en blanco o nulo o, simplemente, no votó. La aplicación del criterio más simple (un voto más gana, sea cual sea la participación), que es el más utilizado, llevó a aceptar este resultado como perfectamente democrático y, claro está, "de obligado cumplimiento". El Reino Unido llegó a la decisión de terminar con cerca de medio siglo de integración en la UE por el voto de algo más de un tercio de los ciudadanos con derecho a voto, aunque puede recordarse que el ingreso del Reino Unido en la Comunidad Europea, en 1971, se llevó a cabo sin referéndum, mediante una votación en el Parlamento con el sí del 55% de los diputados (356) y el no del 38% (244).

    Hay, desde luego, ejemplos de referéndum que pueden ser aceptados sin dificultad como expresión clara de la voluntad de una amplia mayoría de los ciudadanos. Por ejemplo, el celebrado en España en 1976, que sometió a aprobación la Ley de Reforma Política, obtuvo el sí del 73% del censo de votantes, lo que significa que el 27% del censo no votó, votó en contra, o votó nulo o en blanco, con solo un 4,4% del censo de noes; o el que se celebró para aprobar la Constitución de 1978, que obtuvo el sí del 68% del censo, contra el 32% que votó no, no fue a votar, o votó nulo o en blanco, y solo un 7,9% del censo de noes; un sí menos abultado, pero significativo, obtuvieron los referéndum celebrados en 1979 en Cataluña y País Vasco sobre sus estatutos de autonomía: en Cataluña, el sí consiguió el 53% contra el 47% de todas las demás opciones, pero solo un 4,6% del censo de noes; o el celebrado, también en 1979, para aprobar el nuevo estatuto de autonomía del País Vasco, que obtuvo el sí del 54% del censo, contra un 26% de todas las demás opciones y solo un 2,8% del censo de noes. Pero en la mayoría de casos los resultados son menos claros.

    Botón de muestra

    Algunos ejemplos: el referéndum para aprobar el nuevo estatuto de Galicia (1980) obtuvo el sí de solo el 21% del censo; el celebrado en 1986 para ratificar la permanencia de España en la OTAN obtuvo el sí del 34% del censo electoral contra un no del 26%; la reforma del estatuto de autonomía de Andalucía de 2007 se aprobó con el sí del 32% del censo; la reforma del estatuto de Cataluña de 2006 se aprobó con el sí del 36% del censo; el referéndum celebrado en España en 2005 para aprobar el tratado que establecía la nueva Constitución europea lo aprobó el 32% del censo.

    Fuera de España, podemos recordar el referéndum celebrado en Francia en 1992 para aprobar su incorporación a la Unión Monetaria Europea (Tratado de Maastricht), que se aprobó con el sí del 36% del censo.

    Fernando Eguidazu Palacios

    Los anteriores ejemplos españoles y europeos muestran que durante los últimos decenios se han tomado decisiones muy importantes en toda Europa mediante referéndum en los que la respuesta vencedora representaba, con frecuencia, en torno a poco más de un tercio del censo de ciudadanos con derecho a voto.

    Seguramente, el texto más conocido y estudiado sobre los requisitos que debe reunir el resultado de un referéndum para dirimir el sí o el no a la secesión de un territorio integrado en un estado internacionalmente reconocido es la famosa sentencia del Tribunal Supremo de Canadá de 1998, en respuesta a una consulta del Gobierno de Canadá, que había estado a punto de perder el referéndum de 1995 porque el no a la separación de Quebec de Canadá obtuvo poco más de un punto porcentual de ventaja sobre el sí. Después de este resultado tan apretado, el Gobierno canadiense entendió que era necesario fijar, con el rango legal más elevado posible, los requisitos que debía cumplir el resultado de un referéndum para ser considerado válido y amparar, en su caso, la secesión de Quebec (o de cualquier otra provincia canadiense).

    La sentencia de 1998, aparte de otras precisiones, definió las condiciones que debía reunir el resultado del referéndum en cuanto a dos cuestiones.

    En primer lugar, la participación debía ser muy amplia, no pudiendo aceptarse la validez de un referéndum para decidir la eventual secesión de una provincia con una participación pequeña. Aunque el Tribunal Supremo no fijó ninguna cifra o porcentaje mínimo, algunos señalaron que el énfasis de la sentencia significaba que la participación tenía que superar ampliamente la mitad del censo de votantes; en segundo lugar, la sentencia estableció que la proporción de votos favorables a la secesión debía estar claramente distanciada de la de los votos contrarios.

    La aplicación de ambas condiciones (alta participación y proporción de los votos favorables a la independencia claramente distanciada de la proporción de votos contrarios) significaba que el Tribunal Supremo canadiense no aceptaba que la secesión de Quebec pudiera aprobarse con un voto favorable que representase una proporción baja del censo de votantes o que, dándose una participación suficientemente elevada no estuviera claramente distanciada del voto contrario. La sentencia establecía, además que, cumpliéndose estas condiciones, el proceso de la secesión de Quebec (o de cualquier otra provincia canadiense), debería seguir un procedimiento de negociación y acuerdo con el Gobierno federal y todas las demás provincias y, solo al término de este proceso de negociación y acuerdo, sería posible reconocer la secesión.

    Si atendemos a las condiciones relativas a la amplia participación y a la distancia clara entre la opción ganadora y la perdedora, estamos en el contenido de la llamada Ley de Claridad, aprobada en 2000, fijando los requisitos que debe cumplir un referéndum que se convoque en cualquier provincia que desee ejercer su derecho a la secesión de la federación canadiense. Parece oportuno señalar que desde la promulgación de la Ley de Claridad en 2000, la fortaleza y las posibilidades del secesionismo de Quebec parecen haberse volatilizado.

    Simple pregunta

    Pero la sentencia del Tribunal Supremo canadiense de 1998 no se limitó a fijar las condiciones del referéndum. También estableció la exigencia de que la pregunta planteada debía ser sencilla y clara. No eran aceptables preguntas complicadas o referidas a hechos futuribles, o preguntas que concediesen poderes de negociación a las autoridades, etcétera. Las preguntas debían ser tales que todos los votantes pudieran entender y saber exactamente qué estaban decidiendo al votar una opción o la otra.

    Sin embargo, el Tribunal Supremo canadiense no entró en los problemas que se plantean cuando se trata de decidir mediante un referéndum cuestiones complejas, que pueden tener múltiples implicaciones, como es el caso del brexit. En estos casos, reducir las opciones de los votantes a dos (por ejemplo, permanecer en la Unión Europea o abandonarla) era de una sencillez engañosa, como lo prueba el caótico empantanamiento de los políticos y de la opinión pública británicos después de cerca de tres años de discusión y de conflicto.

    Puede entenderse que habría sido más ajustado a los problemas planteados ofrecer a los votantes no solo esas dos opciones simples, sino además otra u otras dos que hubieran recogido variantes de las dos respuestas, remain o leave. Pero, obviamente, la gestión política de los resultados de un referéndum con más de dos opciones de respuesta puede ser muy difícil, o imposible, y esto muestra las limitaciones del referéndum como instrumento de decisión política democrática para problemas complejos.

    El referéndum británico de junio de 2016 planteó a los ciudadanos una alternativa binaria, sin más matices: quedarse en la Unión Europea o abandonarla. Era una pregunta clara y aparentemente sencilla. Pero las negociaciones posteriores con la Unión Europea a 27, y el propio debate en el Parlamento de Westminster y en la opinión pública británica, han demostrado que las cosas no eran tan sencillas. No es lo mismo salir de una forma que de otra, las consecuencias no son las mismas.

    Si se celebrase un nuevo referéndum, opción al día de hoy poco probable, pero no imposible, no sería razonable, a la luz del debate actual, plantear de nuevo las dos únicas opciones: exit o remain. Podría defenderse plantear una triple opción: quedarse (remain), salir con acuerdo (soft brexit), o salir sin acuerdo (hard brexit). Pero es evidente que los resultados de una tal consulta serían muy difíciles de interpretar y de gestionar.

    Supongamos que la primera opción (remain) obtiene el 40% de los votos, y las otras dos el 30% cada una. Si se entiende que la opción ganadora a respetar es la que mayor número de votos ha obtenido, el resultado del referéndum sería la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea. Pero, ¿sería esto razonable cuando el 60% del electorado se ha decantado por algún tipo de brexit? Y si entendemos que la opción ganadora es la salida, ¿cuál de las dos opciones (hard o soft) debería prevalecer? Es cierto que hemos presentado un caso algo tramposo, con empate entre ambas opciones. Pero el dilema sería igual si la diferencia entra ambas fuese muy pequeña, supongamos 30,5% frente a 29,5%. ¿Podría decirse que la opción ganadora, la que mejor representa el sentir del pueblo británico, es la que obtuvo un 30,5% de los votos?

    Hay fórmulas para dilucidar la cuestión, como, tal vez, una segunda vuelta, pero, en todo caso, este tipo de problemas evidencia las limitaciones de los referéndum para resolver cuestiones complejas. El resultado de un referéndum con solo dos opciones de respuesta resulta difícil de descartar si la participación es muy alta y la diferencia entre las opciones ganadora y perdedora es amplia, pero no permite al votante calibrar su decisión. Una pregunta con tres opciones puede ser más razonable porque ofrece un abanico de posibilidades, pero los resultados pueden ser imposibles de interpretar y de aplicar.

    Otra opción podría ser un referéndum con dos preguntas sucesivas: el votante elegiría primero entre remain o brexit, y luego, caso de optar por este último, se le daría a elegir entre un brexit duro o un brexit pactado. Pero al final estaríamos en las mismas: el resultado obligaría a dar por ganadora una opción que posiblemente no contase sino con un porcentaje de apoyo limitado, insuficiente para justificar sólidamente tomar un camino, u otro.

    Esto nos llevaría a concluir que un referéndum, aunque se presente como la quintaesencia de la democracia, superior a cualquier otro procedimiento, tal vez no sea el más adecuado cuando la cuestión no se puede reducir a un sí o no. Si ante tal disyuntiva la respuesta intuitiva del votante puede ser un "depende", la vía del referéndum muestra sus limitaciones.

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